近日,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》),將在全國(guó)范圍內(nèi)選擇10個(gè)左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘虚_展“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)。
    據(jù)了解,“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng),通過推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式,持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用,最大限度減少填埋量,將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。
    對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)而言,“無廢城市”的積極意義十分明顯。那么,應(yīng)該如何建設(shè)“無廢城市”?對(duì)此,《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪了業(yè)內(nèi)有關(guān)專家。
    固廢污染老大難
    回收運(yùn)輸兩張皮
    《工作方案》提出,到2020年,系統(tǒng)構(gòu)建“無廢城市”建設(shè)指標(biāo)體系,探索建立“無廢城市”建設(shè)綜合管理制度和技術(shù)體系,形成一批可復(fù)制、可推廣的“無廢城市”建設(shè)示范模式。
    中國(guó)政法大學(xué)教授曹明德認(rèn)為,固廢是傳統(tǒng)的四大污染源之一。過去,我國(guó)固廢污染問題一直存在。一方面,固廢的來源多。不管是城市生活、農(nóng)村生活,都會(huì)產(chǎn)生大量生活垃圾,生產(chǎn)過程中也會(huì)產(chǎn)生很多生活廢物,例如交通運(yùn)輸、商品包裝、快遞物流等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的生活廢物。另一方面,人們的不良生產(chǎn)生活習(xí)慣、消費(fèi)習(xí)慣導(dǎo)致過多的固體廢物出現(xiàn)。從源頭上來說,生產(chǎn)者沒有做到清潔生產(chǎn),沒有踐行“3R”原則,即減量化(reducing)、再利用(reusing)和再循環(huán)(recycling)。
    中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國(guó)君認(rèn)為,對(duì)于環(huán)保工作而言,需要堅(jiān)定的理念支撐,“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)就是一個(gè)非常正確的理念。
    “現(xiàn)在,我國(guó)城市離‘無廢城市’還有較遠(yuǎn)的距離。我國(guó)固體廢物的管理情形不容樂觀。就城市生活垃圾分類、減量化而言,試點(diǎn)了不少年,成效有限。生活垃圾是固廢的一種,因此固廢處置的現(xiàn)狀也是相似的。”宋國(guó)君說。
    處理固體廢物,回收是關(guān)鍵。曹明德認(rèn)為,從回收上來說,我國(guó)固廢回收的體制存在一些問題。與生活垃圾有關(guān)的問題并非全權(quán)由環(huán)保部門來負(fù)責(zé),城建部門也有參與。由于涉及到不同部門,因此通常是環(huán)保部門負(fù)責(zé)垃圾分類投放,而城建部門負(fù)責(zé)垃圾運(yùn)輸,但是運(yùn)輸后的垃圾是如何處置的,公眾一般不得而知。
    “有些地方出現(xiàn)過分區(qū)域、定點(diǎn)收購的固廢回收站,同時(shí)回收站還負(fù)責(zé)下個(gè)環(huán)節(jié)的垃圾再利用,這種模式下的固廢回收還比較有效率。但從一般的生活垃圾來看,現(xiàn)在有些地方主要是個(gè)體收購網(wǎng)點(diǎn)在進(jìn)行回收,形成了以流動(dòng)的進(jìn)城務(wù)工人員、非專業(yè)固廢回收企業(yè)等為主的產(chǎn)業(yè)鏈。”曹明德說。
    曹明德曾經(jīng)參觀過一些地方的環(huán)保項(xiàng)目,按照設(shè)計(jì)理念,把廢棄物品回收之后,生成新的成品。比如垃圾袋的終端產(chǎn)出新的塑料袋。“這些項(xiàng)目理念很好,但在實(shí)施中面臨一些困難。”
    宋國(guó)君認(rèn)為,目前固廢回收存在一些問題。就垃圾處置而言,垃圾焚燒有待進(jìn)一步商榷。焚燒是對(duì)垃圾的處置方式之一,但這樣的方式并不環(huán)保。另外,生活垃圾傾倒到水域的事情也在發(fā)生。
    “固體廢物需要車輛才能運(yùn)走,運(yùn)廢車輛是否有記錄、監(jiān)控?某些污染事件為何會(huì)出現(xiàn)?再如政府采購中的可回收物,經(jīng)過回收之后制作的產(chǎn)品,由于是可回收利用的,不如一些木材、石油制作的新產(chǎn)品,使之盡快進(jìn)入市場(chǎng)需要比較復(fù)雜的流程。工業(yè)垃圾處置也存在問題,主要原因是管理滯后,缺少相應(yīng)的政策體系。另外,還有一種以技術(shù)替代管理的觀點(diǎn)也值得商榷。即便研究出新的環(huán)保技術(shù),但可能會(huì)帶來新的問題。對(duì)于環(huán)保工作來說,管理是最根本的,管理會(huì)決定技術(shù)的發(fā)展方向,引導(dǎo)環(huán)保工作的各個(gè)參與方。”宋國(guó)君說。
    誰產(chǎn)生固廢由誰回收
    定點(diǎn)收購落實(shí)責(zé)任制
    《工作方案》明確了六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù):
    強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng),發(fā)揮政府宏觀指導(dǎo)作用；
    實(shí)施工業(yè)綠色生產(chǎn),推動(dòng)大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長(zhǎng)；
    推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn),促進(jìn)主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用；
    踐行綠色生活方式,推動(dòng)生活垃圾源頭減量和資源化利用；
    提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力,強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物全面安全管控；激發(fā)市場(chǎng)主體活力,培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。
    據(jù)了解,在全國(guó)范圍內(nèi)選擇10個(gè)左右有條件、有基礎(chǔ)、規(guī)模適當(dāng)?shù)某鞘虚_展“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)。綜合考慮不同地域、不同發(fā)展水平及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、地方政府積極性等因素,優(yōu)先選取國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)省份具備條件的城市、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市、工業(yè)資源綜合利用示范基地、已開展或正在開展各類固體廢物回收利用無害化處置試點(diǎn)并取得積極成效的城市。
    曹明德認(rèn)為,針對(duì)回收體制,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)有所作為,不能任由市場(chǎng)主導(dǎo),應(yīng)該加快建設(shè)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。由生產(chǎn)者、銷售者負(fù)責(zé)回收自己產(chǎn)出的固廢,這是成本最低、最有效、最有利于循環(huán)利用的做法。如果產(chǎn)生固廢的機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)回收,就會(huì)讓產(chǎn)生一些麻煩。例如農(nóng)藥及其包裝的回收問題,農(nóng)藥瓶子能再次使用,但有的企業(yè)由于不夠?qū)I(yè),處置不了。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)角度來說,應(yīng)由生產(chǎn)農(nóng)藥瓶子的廠家來處置,包括是否要設(shè)置回收網(wǎng)點(diǎn)等。有關(guān)部門要發(fā)揮一定的主導(dǎo)作用,按一定區(qū)域設(shè)置固廢回收站,或給予消費(fèi)者替代性選擇,如設(shè)立回收中轉(zhuǎn)處,結(jié)合法律具體規(guī)定,賣給相關(guān)企業(yè),投入相關(guān)項(xiàng)目。
    “應(yīng)鼓勵(lì)消費(fèi)者綠色消費(fèi),但這種鼓勵(lì)要通過具體的制度、措施,讓廣大公眾感受到環(huán)境保護(hù)的重要性,比如明白廢舊電池不能隨地處置。同時(shí)設(shè)置給利機(jī)制,哪怕只有一點(diǎn)利潤(rùn),也是一種激勵(lì)方式。”曹明德說。
    我國(guó)是制造業(yè)大國(guó),生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的廢物不少,因此回收工作需要不斷改進(jìn)。在這個(gè)過程之中,法律是主要抓手,但是不僅要從法律層面進(jìn)行規(guī)制,還要從多個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管。首先是觀念的改變,如果要踐行環(huán)保,公眾的很多觀念都要改變。
    “其次是體系的建構(gòu)。就生活垃圾而言,需要對(duì)垃圾進(jìn)行強(qiáng)制分類。分類之后的可回收物,要進(jìn)一步將其變成產(chǎn)品。這就需要市場(chǎng)參與、資金到位等一系列很完整的體系來支撐。而體系的建構(gòu)離不開法律與政策的頒布實(shí)施。固廢回收涉及到原料如何利用,利用后的盈利模式等,都需要相關(guān)法律政策的監(jiān)督、支持。一系列法律政策的制定實(shí)施,會(huì)改變現(xiàn)在生產(chǎn)生活的模式。同時(shí),固廢管理和空氣污染、水污染的關(guān)系比較密切,當(dāng)務(wù)之急是制止破壞環(huán)境的行為。”
    資源回收利用靠立法
    固廢處置體系需優(yōu)化
    據(jù)了解,試點(diǎn)城市負(fù)責(zé)編制“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案,明確試點(diǎn)目標(biāo),確定任務(wù)清單和分工,做好年度任務(wù)分解,明確每項(xiàng)任務(wù)的目標(biāo)成果、進(jìn)度安排、保障措施等。實(shí)施方案按程序報(bào)送生態(tài)環(huán)境部,經(jīng)生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門組織專家評(píng)審?fù)ㄟ^后實(shí)施。2019年上半年,試點(diǎn)城市政府印發(fā)實(shí)施方案。
    近幾十年來,我國(guó)環(huán)境保護(hù)面臨挑戰(zhàn),因此開展類似“無廢城市”建設(shè)這樣的有效試點(diǎn)探索特別重要。這種環(huán)保領(lǐng)域的試點(diǎn)探索應(yīng)該不求數(shù)量但求質(zhì)量,應(yīng)該像其他領(lǐng)域的成功試點(diǎn)一樣,在全國(guó)各地包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)均設(shè)試點(diǎn),再來總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn),在不同地區(qū)合理推廣。
    “環(huán)保領(lǐng)域的一些問題都需要不斷探索。比如塑料很方便,但白色垃圾無所不在,降解時(shí)間非常漫長(zhǎng),這方面可以參考一些國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。垃圾分類判斷有一定難度,普通居民往往不知所措。因此可以改變分類類型,如用‘瓶子、金屬、建筑垃圾、廢舊電器”等替代‘可回收、不可回收’等分類標(biāo)準(zhǔn)。而電子產(chǎn)品、電池等專業(yè)度較高或毒性較強(qiáng)的固廢回收分類任務(wù)應(yīng)交給生產(chǎn)者或銷售者來做,效果更好。”
    從法律層面來看,曹明德認(rèn)為,打造“無廢城市”,讓固廢更好地回收處置,應(yīng)該將相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)結(jié)合具體法律制度予以實(shí)施。
    “循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法對(duì)如何清潔生產(chǎn),如何發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)有相關(guān)規(guī)定,土壤污染防治法等也都涉及到上述問題,但仍需要進(jìn)一步具體細(xì)化和落實(shí)到位。法律上要明確規(guī)定生產(chǎn)者對(duì)自身產(chǎn)品的回收義務(wù),以及如何收回、是否在回收過程中給予消費(fèi)者一定利益等。要讓相關(guān)規(guī)定落實(shí)到生產(chǎn)者和消費(fèi)者的交往細(xì)節(jié)之中。另外,應(yīng)明確責(zé)任分配,讓不合規(guī)者承擔(dān)較重的責(zé)任,同時(shí)要保證責(zé)任分配機(jī)制具有較強(qiáng)的可操作性?？梢钥紤]制訂一部資源回收利用法,打造全新的回收機(jī)制。有關(guān)部門應(yīng)從法律制度上激勵(lì)循環(huán)利用,全面優(yōu)化固廢回收處置體系?？傊?從生產(chǎn)環(huán)節(jié)開始到產(chǎn)品銷售、使用,再到產(chǎn)品壽命終結(jié)后的回收處置,應(yīng)形成完整的鏈條,有關(guān)部門應(yīng)全程控制,不能繼續(xù)過去的末端治理。”